【内容提要】
我国自公证制度恢复建立以来，在公证机构性质、组织结构和机构设置等问题上一直存在很多不同认识。党的十四届三中全会以后，我国公证机构性质有了新的内涵，即它不仅是国家公证机关，而且是市场体系的组成部分，根据市场规则自律运行。在我国，公证权力属于国家权力，但公证机构既不是国家行政机关，也不是国家司法机关，而是经国家许可，由公证人以其专业知识向社会提供法律服务的市场中介组织。公证机构不宜采取事业体制，也不宜采取行政体制。公证机构发展的最终目标是由国家授权、自己经营、自负盈亏的法人制“公证人事务所”。公证人事务所根据需要可以采取多种形式，如单独执业型、合伙型、公证人与律师合伙型、合作型等，并逐步实现由单纯行政管理到行业管理与行政管理并重的模式。
【关键词】
公证权 公证机构 公证机关 中介组织 公证人事务所
一、公证机构性质
1、在公证机构性质问题上的不同认识
我国自恢复建立公证制度以来，在公证机构性质问题上一直存在很多不同认识，这也是目前困扰和阻碍公证事业发展、束缚和捆绑公证手脚的症结所在。
1982年国务院颁布的《中华人民共和国公正暂行条例》第三条规定：“公证处是国家公证机关”。此后，这一条款就成了认定公证处性质的基本依据。随着我国社会主义市场经济体制的建立和政治体制改革的不断深入，特别是机构改革和公务员制度的推行，公证处的性质有了进一步明确的必要。
1992年，司法部根据党的十四大《关于加快改革开放步伐、建立社会主义市场经济体系》的文件精神，开展了公证体制改革的试点工作，提出了公证组织应向事业体制转轨的基本观点。
1993年，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在“培育和发展市场体系”一章中，明确提出要“发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用”，并把公证列为当前要着重发展的市场中介组织之一，要求“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督”。
1999年，中共中央在十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出，“社会中介服务机构要与政府部门彻底脱钩……”，使公证机构的性质认定更加明朗化。从此，公证机构性质有了新的内涵，即它不仅是国家公证机关，而且是市场体系的组成部分，依据市场规则自律运行。
2000年8月，国务院批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，该《方案》的实施标志着我国公证工作改革与发展已进入了一个崭新阶段。特别是目前正在酝酿起草的《公证法》的出台，预示着这一工作已步入了法制化的轨道。
起草一部《公证法》，滋事体大。因为它不仅关系到千千万万老百姓的利益，而且关系到千千万万公证处和公证人员的命运，关系到我国公证事业是否能够健康稳定向前发展。众所周知，时至今日，传统的公证体制是非改不可了。既然改革，就应该有一个方向，要把握这个方向，就应充分认识事物的本质。目前，关于公证机构的性质问题讨论比较多，特别是合作制公证机构试点，犹如平地一声惊雷，在公证行业内部引发了激烈的争论。这一争论焦点主要有两个：
一是财产所有权问题。不论行政体制，还是事业体制，归根结底都属于全民所有制性质，公证机构积累的财产应当纳入国有资产管理范畴；而合作制公证机构是由合作人个人出资发起，积累的财产从法律上讲属于合作人共有。由此，合作制公证机构与国家之间就变成了比较单纯的税收关系，而行政体制、事业体制公证机构对国家既要履行财政解缴或纳税义务，同时国家还享有公证机构的所有者权益。
二是公证机构改制的社会价值问题。既然合作制与事业体制的财产所有权关系不同，公证机构作为国家法律证明机构的性质、公证人行使国家证明权的身份、公证文书的法律效力、错误公证的法律责任以及履行纳税义务的标准有没有差别？按照马克思主义关于经济基础决定上层建筑的重要论断，我们不难理解为什么公证行业对合作制公证机构试点所持的心态有赞许、有疑虑但更多的是不平衡，而率先下海吃螃蟹的合作制公证处在积极性高涨的同时又对业内存在的认识分歧感到压力很大。因为，这是一个直接关系每一位公证人切身利益并影响整个公证行业价值取向的制度设计问题，是公证体制改革过程中司法行政机关必须认真审视的首要问题。
公证机构的性质取决于公证权力的性质和来源，这是我们解决公证机构性质问题的重要理论前提，即：公证机构行使的究竟是国家权力还是某种社会权利？如果是国家权力，它是属于国家司法权，还是国家行政权，或者别的什么权力？因为只有明确了这种权能的性质，我们才能给公证机构一个准确的定位，我们制定的《公证法》才有可能成为“恒法”。
2、历史和现实的考察
简单考察一下公证制度的起源与发展，也许有助于我们加深对这一事物的认识。应该说公证作为一项制度在中国并不是土生土长的，而是从西方引进的“舶来品”。在古罗马时代，公证人的真正始祖是代书并在文书上签字作证明的人，这种代书人的身份属于自由职业者。后来，随着社会经济的发展，公证人和国家都逐渐认识到公证人职业在社会的独特作用，使其作为一种独立的职业为社会提供法律服务。罗马帝国后期，查理大帝意识到，对公证人职业赋予官方性质是必要的。公元803年，他发布命令，要求其在各地的使节在各自的审判机构中任命公证人，同时建议有审判权的领主也效仿执行。从那时起，公证人职业具有了国家公务性质。公证人不仅仅根据当事人的意愿起草法律文书，而且把协议送交法官签字。
世界上第一部系统而完整的公证法规为1802年法国公布的《公证人法》。1804年，拿破仑在其号称“征服了全世界”的《拿破仑法典》中对公证又作了相应的规定。这部法典在加强私有化的同时，更强调国家权力。因此，法国公证人的地位充分体现了其法律中私有财产不可侵犯和强调国家权力的特点，其公证人行使的既是国家证明权，又属于自由职业者，具有两重性。这种做法不久为意、德、英、比、日等国相继效仿，同时对欧洲大陆、美洲和亚洲其他国家和地区的公证制度产生了深远广泛的影响。
就具体制度而言，世界各国公证业体现了西方两大法系即普通法系和大陆法系的差别。普通法系以英国中世纪日尔曼法为主要历史渊源和以判例法为基本形式特征，这些国家如英、美等国形成了以法官和律师为主体的发达的诉讼制度，公证制度并没有发挥出像在大陆法系国家那样的预防纠纷、减少诉讼的职能作用。在普通法系国家，基本找不到必须公证的制度化条文，法律行为的成立、变更、终止更强调当事人的意愿。同时，公证人一般由律师兼任，且仅负有进行形式审查的法律责任。因而，普通法系的公证制度对社会生活参与的程度远不如大陆法系国家。
大陆法系以罗马法为主要历史渊源和以制定法为基本形式特征。在法律制度上，强调对公民权利的法律保护，并通过委托一个特殊的职业群体、以特殊的方式向社会提供这种安全保障，这就是公证制度。在公证制度上，大陆法系的理念是防治并重，因而公证制度被定位为国家司法的一项重要的预防制度。在大陆法系国家，公正在社会民事活动特别是非诉讼领域中具有无可取代的主导地位，且公证人由专职人员担任，形成为一种专门的法律职业，因此大陆法系的公证制度在国际上被广泛称之为“一项成文法制度”。
因此，公证机构设立和公证事务管理在国际上并没有固定模式，尽管大多数国家都将公证作为国家事务对待，但由国家直接行使公证权并不是国际上的通行模式。因为公证权既有国家权力属性，又有一定的社会属性，公证人职业一方面代表国家行使证明权，一方面具有一定的自由职业属性和特征。
公证人职业作为国家公务，主要体现在：①公证人由国家任命。不仅是大陆法系国家，即便是不太重视公证的普通法系国家，公证人也通过国家任命，无一例外。在大多数国家，公证人由司法部长任命，如德国、法国；也有的由国王任命，如西班牙、比利时；还有的国家由总统任命，如意大利。在许多国家，公证人都是终身任职或同公务员同年龄退休。②对公证人要求较苛刻，任命必须经过严格考试。各国对公证人一般都要求大学法律专业毕业，在公证人事务所工作若干年，品行端正，经考试合格者才能被任命。③公证人同公务员一样，不得兼职。各国一般规定公证人不得兼任其它职务，尤其不能兼任有薪金报酬的职务。但有的国家规定，公证人可以兼任教学、科研一类的职务。④公证人的有关问题由国家法律统一规定。各国均规定在各行政区划内的公证人的人数，同时还规定公证人之间的业务管辖，公证人必须工作的法定时间，无法定理由不得拒绝公证，必须按照国家规定的统一标准收取费用，公证人不得为自己的近亲属办理公证及与公证有关的事宜等等。
公证人作为自由职业的特征和属性体现在：①公证人事务所属个人或合伙所有。公证人有权决定事务所内部事务，事务所自收自支，自负盈亏，公证人独立开展活动。②各公证人事务所之间、公证人之间的地位平等，没有等级差别，公证人事务所各自独立，它们之间没有隶属和管辖关系，各自对当事人和管辖机关负责。③自我管理为主。公证人的职业虽然要接受国家的监督，但日常管理和业务指导工作基本上由公证人自己选举产生的行业性组织负责。公证人协会负责公证人培训、考试，监督公证人履行职务，维护公证人合法权益，对于违反公证人职务的行为及人员进行惩处。
事实上，我国在建国初期还有很多外商公证行以及从中分离出来的中国私人公证行，特别是天津、上海、广州、青岛等地，这些公证行几乎垄断了中国进出口商品的对外签证和鉴定业务。根据时任贸易部国外贸易司商品检验处丝检科副科长的沙地先生回忆，当时商检局要想全面开展进出口商品的检验鉴定业务，并使商检证书真正成为对外贸易、运输、保险中作为装船、交货、结汇、结算、计费、计税和处理索赔的有效凭证，决心取缔中外私营公证行，停办他们的一切公证鉴定业务。于是经商检处王延龄处长组织大家研究讨论，报请国外贸易司林海方司长和贸易部姚依林副部长同意，以贸易部文件正式报告政务院财政经济委员会。
1950年，经中财委批准由贸易部下达文件通知各商检局先成立“衡量鉴定处”，准备接手各地公证鉴定业务，并同时通知有关口岸政府，以人民政府名义发出公告，停止中外私营公证行和其它公证行（广州公证鉴定业务由香港公证行来人办理）在中国境内的公证鉴定业务。到1951年7月止，天津、上海、广州、青岛、武汉、重庆等有商检局和公证行活动的城市，这两项工作基本完成。
1951年11月22日，中财委公布《商品检验暂行条例》，第五条规定“凡输出输入商品之衡量、鉴定等公证事项，统由商品检验局办理，其管理办法由中央贸易部制定”。至此，中外私营公证行在中国垄断公证鉴定业务的时代宣告彻底结束。据文献记载，被取缔停办业务的上海某公证行，不甘心覆灭的命运，仍在境外遥控原来的部分员工，给他们照开工资，并从印度客户那里揽到大连出口到印度的散装玉米、大豆的监装工作，派上海的原职工贺方懋、丁训璋偷偷前往大连进行鉴定业务。此事经上海商检局发现并报告市政府后，贺、丁二人被逮捕移送法院，以违反市政府公告、非法从事鉴定业务的罪名，判处有期徒刑两年，刑满才释放出狱。
我们今天回顾这段历史，并不是评论取缔中外私营公证行的对错，而是说明在中国历史上曾经出现过私营公证行这一组织形式，同时说明公证权可以由国家授权中介机构行使。在建国初期形势严峻复杂的情况下，为巩固新生的人民政权，国家采取一定措施将某些社会权力集中到政府手中是必要的，但政府包办一切，工作过分宽泛，必定会带来很多社会问题。特别是公证，具有一定的社会性质，如果完全由政府包办，必定会违背事物的发展规律，同时不可避免产生行业腐败。政府既是公证的办理者，又是公证的监督者，自己监督等于没有监督，而“没有监督的权力必定导致腐败，绝对权力绝对腐败”。
总体来说，西方两大法系在公证制度的设计上存在明显的差异，各自都具有内在的逻辑性、合理性和结构的稳定性。有学者提出，我国属于成文法国家，在公证机构建立和公证管理方面应以大陆法系国家为参照，因为我们没有不成文法国家的法律传统，公民的法律意识与这些国家相比也是远远不及，在公证制度改革上不宜盲目效仿普通法系国家。笔者认为这种观点有一定的合理性。同时，我国在根据本国国情，借鉴西方两大法系构建本国公证制度的过程中，必须尊重两大法系各自公证制度的内在特性，避免任意割裂取舍。否则就会使公证制度自身充满矛盾，反而与社会经济生活不相适应。纵观我国公证制度时下的现状，与我们在借鉴两大法系时没有充分考虑每个法系的内在逻辑性、合理性和稳定性不无关系。
3、公证机构不是国家行政机关，也不是国家司法机关
目前，我国学界和实务界对于公证机构性质主要持两种观点：第一种认为公证权属于行政权，其主要理由是《公证暂行条例》第3条规定“公证处是国家公证机关”，宪法理论中关于国家机关的分类以及“必须公证行为”、“公证处受司法行政机关领导”等，还有学者进一步提出公证权属于行政权中的确认权。第二种观点认为公证权属于国家司法权，他们将国家司法权分为司法行政权、审判权和司法证明权等，认为公证权属于司法证明权。这一观点目前不仅受到不少业界人士赞同，在司法部制定的行政规章中也得以体现。还有一种观点认为公证权属于国家证明权，是不同于行政权和司法权的另外一种权力，但对于国家证明权究竟是什么内涵，它在国家权力体系中居于何种地位，它与行政权和司法权是什么关系，论述者没有人说清楚。
首先，公证机构不是国家行政机关。众所周知，行政是专指国家的行政管理，即国家行政机关依据国家法律、法规在其职权范围内对国家事务进行管理的一种组织活动；而公证则是指公证机构（人）根据当事人的申请，依法对法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性进行证明的一种活动。公证机构不同于国家行政机关，它独立对自己的证明行为负责，相互之间不存在上下隶属和领导关系。
公证机构和行政机关最显著的区别是：国家行政机关为实施管理职能，可以行使形成权（依法作出设立、变更、终止某些法律关系的权力）、命令权、处罚权，可以对某些有争议的行政法律关系，在其职权范围内做出决定，采取强制措施；而公证机构和公证当事人不是管理和被管理的关系，它只有依法作出证明或不证明的权力，无权解决任何争议，更不能对当事人直接实施强制性措施。
二者还有一个很重要的区别是：行政机关有权作出单方面的具体行政行为，无须相对人的申请或同意；而公证机构必须在当事人申请的前提下，才能作出证明，即使是必须公证的事项，公证机构也不能强令当事人进行公证。
其次，公证行为也不是行政行为。因为公证机构不是行政机关，公证机构实施的证明行为不是行政行为。行政行为是国家行政机关代表国家依法从事国家行政管理的一种活动，即国家行政机关及其工作人员行使行政管理职权的公务行为。行政行为又分为抽象行政行为和具体行政行为。概言之，公证与行政行为的主要区别是：①行为主体不同。行政行为的主体是国家行政机关，公证行为的主体是以专业知识提供法律服务的社会中介组织。②行为对象不同。行政行为的对象是各种国家事务，公证行为的对象仅限于法律行为、有法律意义的文书和事实。③行为的表现形式不同。行政行为多种多样，包括制定行政管理法规、采取行政措施、进行行政处罚等，有时没有统一的法定格式和法定程序；公证行为仅是证明，并且必须遵循法定格式和法定程序。④行为的效力不同。行政行为具有拘束力、确定力和执行力，而公证行为除公证文书都具有证据效力外，其余各有不同：对于无疑义的追偿债款、物品的文书所作的证明有强制执行的效力，对于法律行为非经公证不发生法律效力的（如收养），公证文书具有法律行为成立要件的效力，公证书在域外使用，产生域外效力。⑤行为发生的原因和不履行的后果不同。行政行为发生的原因有须申请的行为，也有行政机关依职权主动实施的行为，对于法律、法规规定当事人必须经过行政程序的（如行政许可），当事人未经行政程序，除该行为归于无效外，当事人还应承担相应的行政违法责任；公证行为是应申请的行为，当事人不申请，公证机构就不会进行公证，对于法律、法规要求必须进行公证的事项，如果当事人未进行公证，至多是自己承担未经公证的法律后果而已，不需要承担任何行政处罚责任，法律、法规也没有授予公证机构任何追诉权。
第三，公证机构不是国家司法机关。有人认为，我国公证机构属于司法行政机关领导，人员编制为司法行政系列，其作用是依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的合法性、真实性，因而具有司法机关性质，这种看法是非常片面的。比如，政法院校、律师事务所、人民调解委员会也属于司法行政机关领导和管理，难道它们就是司法行政机关吗？显然不是。在司法行政机关成立以前和被撤消期间，公证机构归法院管理和领导，也不能由此认定公证机构是司法机关。
在国际上，司法机关一般专指法院，在我国也只限于行使国家授予一定权力的人民法院、人民检察院。司法权的重要特点之一是具有强制性，由于公证机构不具备上述职能和权力，因而不可能是司法机关。公证机构的性质不能由其领导和管理机关的性质确定，只能以其所从事的工作性质确定。
目前，国内关于公证性质的理论研究非常薄弱，由于真正的大家不屑于此类琐事，遂使这一领域鲜有宏文巨著问世。所谓公证权，根据蔡煜先生的研究，系指“由被称为公证机构（人）的特定主体根据国家法律和社会习惯拥有的对法律行为及有关私权事宜进行特殊证明的权力。”现在国内学者都将公证看作是一种国家权力，其实公证只是一种权利，它可以根据需要成为国家权力，也可以为社会保留而成为社会权利。
根据蔡煜先生的定义，公证权有两个来源，一是国家法律授权，一是根据社会习惯拥有。前者我们不难理解，但将后者理解为国家权力就不只是牵强，而是根本错误。因为公证具有社会权利性质，如果法律规定由国家行使，它就是国家权力；如果法律没有禁止民间行使，它仍旧是一种社会权利。蔡先生在《公证权研究三题》一文中提出，公证权力的性质主要取决于一个国家（地区）的社会风俗习惯和政治经济发展水平。因为从世界公证发展历史来看，同一时期不同国家和地区公证权性质不尽相同，有的属国家行政权范畴，有的属国家司法权范畴，还有的属宗教权力范畴，从近代开始，也有许多国家的公证权力开始向社会权力过渡。这一说法有一定的合理性，但笔者以为公证权能的性质主要是取决于法律的规定。具体到中国，我们认为，通过法律将公证权收归国家是符合实际的。
然则，是不是国家权力都必须由国家机关行使呢？大家知道，现代西方，公证制度有其社会化性质即行业管理，其含义是对公证职能的管理监督不是由国家完全包下来，而是实行国家（司法行政机关、法院）管理与行业协会管理相结合的形式，即公证人是国家的公职人员，但国家又不给予财政拨款，公证人的工资、退休金等均从公证收费中支出等。因此，公证权虽属于国家权力，并非必然由国家机关来行使，我们也不能依此贸然评价一个国家公证制度的好坏。在公证机构的定位上，如用“三个有利于”来衡量，不失为一种理想的标准。
4、公证机构是提供法律服务的市场中介组织
将公证机构定性为中介组织，是十四届三中全会对公证理论创造性的发展。在社会生活中，人们为了寻求商品生产和商品交换中的交易安全，找到了“公证”这种第三者予以证明的途径。不论是“公”证还是“私”证，它们之所以被人们选择出来用以保护自己的利益，是因为它们具有公平正义的性质，这是公证制度的灵魂。公证性质要求公证人必须站在客观公正的立场，尊重事实，不偏不倚，从而使当事人的利益得到平衡。公证人站在公证的立场上，不以当事人的身份、利益而动摇，只是根据事实和法律维护当事人的合法权益和社会公共利益，具有一定的国家公务性质。我们将公证权能交由国家掌握不是没有道理。
但现代公证人和国家公务员不同，他们是依靠自己的知识和能力来满足当事人的需要，为当事人直接提供法律服务，不是简单地履行某种国家职能，因而在一定程度上，公证人和律师一样是以自己的专长为社会提供法律服务（包括证明）的自由职业者。公证机构作为市场中介组织，在证明市场主体的法律行为、有法律意义的事实和文书的过程中，需要丰富的法律专业知识作为执业保障，同时它们在政府、企业、行业、民众甚至国际交往间起着重要的沟通作用，是连接市场主体的桥梁。
从实践结果看，公证机构转制后，作为市场中介组织与国家宏观调控机制相辅相成，共同作用于纷繁复杂的市场经济，引导和规范市场行为按照价值规律、竞争规律和供求规律的客观要求，高效有序地实施和运作。在微观方面，公证机构是沟通市场主体、搞活微观的润滑剂，它通过对企业内部承包、租赁、兼并、其它民事及经济活动进行公证，对公司的成立、章程、抵押贷款、担保协议，对横向联系、股份制改造、房地产开发、助销、招标、核算、拍卖等的公证，有效地促进市场主体正确行使权利履行义务，从而在微观上起到依法调节的作用。
我们知道，很多公证事项都需要丰富的专业法律知识，仅仅依靠简单的国家证明是难以完成的。因为，公证工作不仅仅是为当事人提供一种合法有效的证明，还包含了非常重要的法律服务因素，是法律服务体系的重要组成部分。
撇开政治、经济体制和文化因素，仅就“证明”这一属性而言，无论是“公”证还是“私”证，无论是国内还是国外，始终都没有脱离“中介服务”这一本质特征。“中介”一词应取“居中间地位”的涵义。至于所谓单独的国家证明权，只是“莫须有”而已。自从孟德斯鸠提出“三权分立”理论以来，从来还没有人证明在立法权、行政权和司法权之外，存在一种独立的专属的国家公证权。
从公证的职能作用和所处的社会位置看，“公证”应解释为“居中作证”之义，而不是“国家作证”的同义语，因为它符合“表征事物之间间接联系的范畴，指处于不同事物或同一事物内部不同要素之间起居间联系作用的环节”（1989年版《词海》）的哲学理念。因此，党的十四届三中全会确立的关于公证机构性质的表述找准了公证机构应处于市场经济和社会生活中最为恰当的位置，即“服务、沟通、公证、监督”的地位。那些认为公证机构改制为社会中介组织“腰杆更加不直、说话更加不灵、地位更加缺失”，或公证转为市场中介将会削弱公证的“公信力”的论点是站不住脚的。
反观我国公证数十年历程，公证机构长期处于“行政属地”，为政府权利所钳制，致使公证作为中介机构的市场主体资格丧失，割裂了公证制度与市场经济的必然联系，使二者之间的互动效应无从发挥。从公证内部管理机制看，由于受行政模式影响和制约，僵化的人才管理制度即委任、“摊派”制，使人才机制难以建立和发挥；公证内部行政领导与业务管理相混淆；责、权、利关系不清，致使公证工作缺乏应有的激励竞争机制。只有作为非商业营利的中介组织，公证机构才能与市场经济的运作机制相吻合、相适应，才能作为市场竞争的主体，同时也成为政府对市场、对社会经济生活实施间接管理和干预的法治工具。
二、公证机构组织形式
1、公证机构不宜采取事业体制，也不宜采取行政体制
关于公证机构的具体组织形式，目前讨论非常多，各种说法都有。现实生活中表现形式也是多种多样：完全行政体制，行政体制事业管理，事业体制行政管理，事业体制全额拨款，事业体制差额拨款，事业体制自收自支，事业体制企业管理，合作制及合伙制等等，可谓八仙过海，各显神通。司法部在2000年8月报国务院的《关于深化公证工作改革的方案》中提出：“改制的公证处应成为执行国家公证职能，自主开展业务，独立承担责任，按市场规律和自律机制运行的公益性、非营利的事业法人。”笔者以为，这种“定性表述”，只不过是公证处转型期的短期定性而已，且“公证处”也不是改制后的最终称谓。目前不论是大陆法系国家还是公证制度不被重视的普通法系国家，公证机构都采用了事务所的形式，作为事业单位的公证处，只能是我国处于新旧经济体制交替阶段的一种过渡形式而已。公证改制的目标，最终应该是变公证处为“公证人事务所”。
首先，公证人事务所模式不违背司法部关于公证体制改革的“三不变”原则，是与我国建立和发展市场经济的经济基础相适应的，是与国际公证制度的惯例相衔接的。其次，在市场经济体制下，我国公证制度只有通过公证人事务所的组织形式，才能充分发挥公证制度的职能作用，才能调动广大公证人的从业积极性，吸收更多有才干的人进入公证行业，在更宽广的领域上、更深的层次上为市场主体、为民众提供全方位、多方式的公证中介服务。
众所周知，我国目前正在改革的事业体制是一个带有强烈计划经济色彩的极不规范的模糊体制，迄今为止，无论有关部门还是学术界都无法给事业单位下一个准确的科学的定义，因为它包容了除机关、企业之外的几乎所有的部门和行业，有几十个甚至上百个种类。公证机构如果向这样一个模糊不清的目标改革首先遇到的问题是先天不足，而改革过程中出现的问题又会使公证行业后天失调。主要表现在：
（1）使公证的归属定位更加模糊不清。事业单位的笼统性以及事业体制本身的不确定、不成熟性不能体现公证制度的本质属性，而国务院批准的司法部《关于公证工作的改革方案》中关于未来公证机构是“公益性、非营利性的事业法人”的规定也无法确定改制后公证机构的法律地位。重大问题悬而未决，公证机构的基本框架仍不清晰，而向一个正在进行重大改革的目标前进，发展前景不明。
（2）在某种程度上我国的事业单位与行政机关别无异样。公证机构的事业体制割裂了公证制度与市场的联系，它没有给公证机构以应有的市场主体地位，相反，依然沿用行政机关内部僵化的管理体制对公证机构业已市场化了的执业行为进行管理，将公证机构内部的行政领导和业务管理相混淆，使执业公证人在公证机构内外部的责、权、利不对等。
（3）事业性质使得公证机构难以真正独立。事业体制的公证机构在人、财、物权上仍要受到国家对事业单位的约束，并没有成为拥有充分自主权的事业法人。而现代公证制度要求公证机构既独立于其它司法机关，又独立于行政机关，公证人仅对自己的执业行为负责，对法律负责，对当事人负责。因此，只有自负盈亏、自担风险的中介性法律服务组织，才符合市场经济的运作规律，也只有如此，中国的公证制度才能与国际惯例接轨。
也有人提出，公证机构既不适合改为事业单位，那么就应保留国家机关的性质，如刘向东等在此基础上提出了建立四级公证处的构想：（1）原公证处与同级司法行政管理部门合并，建立国家、省、市、县（区）四级公证处，四级公证处之间有隶属关系，上级公证处对下级公证处负有业务上的指导和管理职责，同时办理一些重大公证事项。（2）公证处是司法证明机关，自成体系，其性质不是行政机关，但比照行政机关建立职务系列，公证处处长享受同级厅局副职待遇。公证处在行政上接受同级司法行政机关的领导和管理。（3）县（区）公证处的设置依照人口密度、经济发达程度和行政区域划分的原则，实行总量控制，并由批准机关指定执业地点。（4）公证员实行资格考试制度，并由司法部长任命，严格限定公证员从业条件和人数。公证员实行终身制。（5）公证业务收费全部上缴国库。
我们知道，行政体制有一个最重要的特点是下级服从上级，少数服从多数，全国服从中央，如果公证机构也采取这种组织体制，那么它到底是应该对事实和法律负责，还是对上级负责？上级公证机构是否可以撤消下级公证机构的作出的公证书？公证机构开展业务是否必须向上级机构报告并经上级机构审批？等等一系列问题必然会窒息公证机构的活力并带来一系列消极和不利后果。
公证有公证的特点，我们要科学、合理地设立公证机构，就不能不研究这些特点。
首先是公证的公正性。公正是公证事业的生命，市场经济是讲究公正公平的，公证活动是否公正，与当事人的实体权益息息相关，依法公证无疑是对当事人不法利益的否定和对合法利益的保护。如果公证没有公正公平，对不同的市场主体进行不同的对待，就不会出现一个公正平等的社会环境，必然会侵害当事人的合法权益，导致错误的法律评价。公证是围绕社会公共利益的认证活动，其赖以生存的基石是公正，如失去这一基础，公证的根基就会动摇，只有遵循公正原则，我们才能为市场主体的自由发展和才能发挥提供公正平等的机会和手段，同时能够提供一套合理分配利益的规范，适应社会主义市场经济发展的需要。
其次是公证的独立性。公证的独立性表现为不依附于政府权力组织，其运作以实现法律目的为依归，免受其它法外程序的干扰和影响。我们应当从制度上确保公证机构独立行使职能，需要设置公证机构独立机制来抵御外来干涉，使之正确行使权利，切实维护公民合法权益。独立的公证制度能维护社会稳定，公证的独立性能够给人们以信心，社会主义市场经济离不了公证制度的独立。公证独立性不仅应当表现在实质上，而且应当表现在形式上。国家通过法律允许公证建立自己行业组织公证人协会，由公证人协会负责管理公证人，公证人协会是公证自治的组织形式，也是公证独立性的表现。公证人在办理公证过程中，只服从法律，只对法律负责，它通过对法律负责来对人民负责。
第三是公证的中立性。中立是现代公证的基本要求。公证程序体现其职能属性，具有中立性的特点。中立性不同于独立性，独立性是实现中立性的必要条件，但并不等于说独立性必然带来中立性。（1）中立是实现案件实体公证的基础，公证过程是一个冷静客观的非个人化的过程。（2）中立性是程序公证的内在要求。公证的中立性是程序正义的基本要求，公证位于中立的地位才能公正地作出决定，也才能使公证程序表现出一种为当事人“看得见的正义”。公证以不偏不倚的中间人的身份，与双方当事人保持同等距离，要求平衡当事人之间的各种利益冲突和矛盾，对案件保持超然的客观的态度，来实现法律所体现的人民意志和权益。
客观地讲，无论是事业体制还是行政体制，都很难做到既公正，又独立，同时完全中立。因此，如果运用事业体制或行政体制管理公证，必然会违背公证事业发展的客观规律，在这方面，我们应该大胆进行成立公证人事务所的尝试。
2、“公证人事务所”是公证改制的最终目标
在国际上，不论是大陆法系国家还是普通法系国家，公证组织都采用了事务所形式。法国公证事务所有两种：一种是单一型公证事务所，即一个公证人开办的事务所，由公证人和被雇佣的若干办事人员组成；另一种是合伙型公证事务所，即公证人合伙开办的事务所，一般由2到3个甚至更多的公证人和被雇佣的办事人员组成。
法国公证事务所行使的是国家证明权，公证人受国家任命、管理和监督，同时又是自由职业者，自己经营，自负盈亏。在法国，公证事务所属私人财产，公证人可以指定自己的继任人，并向继任人出卖自己的事务所——可谓国家权力，私人经营。
然则，这种体制有什么好处呢？这就是，对国家来说，公证人是不需支付工资的公务员，他们给国家打工，工资和办公费由当事人支付，这样国家可以不花钱多办事；对公证人来说，由于法律和习惯要求公民处理重要法律事务时都必须办理公证，所以公证人这种差事既是终身的铁饭碗，收入又远远超过那些机关公务员，诱惑力确实不小。
不过，在法国要取得公证人资格决非易事。按照法国《公证人法规定》，做公证人和当法官一样，必须上大学、读法律、接受公证培训、参加国家公证人资格考试并在公证人事务所实习。与法官不同的是，完成这一系列工作后，还要等在任公证人退休，并争取得到他推荐，作为他的继任人，才可能经司法部长批准，被任命为公证人。法国公证人的任命、退休、辞职等都要经司法部批准。
德国有三种类型公证人：独立执业公证人、律师公证人、国家公证人，公证人的执业机构是公证人事务所。独立职业公证人是专门从事公证业务的，律师公证人则主要从事律师工作兼公证业务，这两种公证人是自谋职业者，他们的工作是独立的，自己承担风险。国家公证人则领取政府薪水。
与其它国家不同的是，德国各州都有明显不同类型的公证。在巴伐利亚州、汉堡州等10个州县基本上以独立公证人为主，共有1700多独立公证人，而在发达的德国第二大城市汉堡市独立公证人仅85人。在柏林、黑森州等地区有大约900名律师公证人从事公证业务；国家公证人大约600余人，规定只能在巴登——威泰姆堡州工作。而在斯图加特州则允许三种公证人同时存在，从事公证业务。
德国对于取得公证人职业在数量、人员、数目上有着严格的规定和限制，其目的就是为了达到保护该行业能正常运作。设在德国科隆的德国联邦公证人协会是德国所有公证协会的最高组织，它为所有的公证人员就所有公证问题制定共同的工作方案，包括维护、解决公证人的权益问题。德国公证人协会的任务是监督公证人员的业务是否符合国家的法律规定以及维护公证人的合法权益。
我国澳门地区的公证制度源自葡萄牙。从20世纪60年代起，澳门开始设立专门进行公证的工作机构——立契官公署（即公证暑），统一办理各项公证业务。当时的公证员包括“立契官”和“立契部门的助理”以及一些政府部门专门指定的“立契官”、被赋予对某些行为拥有立契官职权的其它的部门公务员等。进入20世纪90年代以后，随着澳门人口剧增和社会经济急速发展，原来设立的三个立契官公署已远远不能适应广大居民对公证的大量需求，从而促成澳门公证制度的重大变化。1990年底，澳门政府颁布了3个有关公证方面的法令，确定设立私人公证员，实行以立契官为标志的公证和以律师为主的私证并行的公证制度，而私人公证的执业机构就是事务所。
此外，在澳门，还有更多的人员担任公证职能，属于兼职公证员。这些人中既有公职人员，又有非公职人员。前者包括立契官公署以外的政府部门中被指定的专责公证员，被赋予对某些行为拥有立契官职权的其它部门的公务员等；后者为私人公证员，包括符合条件的律师（包括前公证员）、符合条件的前法官和检察官、在澳门实际执业并取得私人公证员资格的律师等。据了解，目前政府部门中只有财政司有指定的专责公证员（原则上由一名立契官兼任，每周固定时间到财政司办理公证），而澳督在办理某些公证契约时也会临时指定某些人担任公证职能。
在我国台湾地区，公证执业机构与国外和其它地区有所不同。台湾关于公证制度的法律规范主要有两个，一个是1970年由台湾国民大会制定的《公证法》，另一个是同年“司法院”颁布施行的《公证法施细则》。台湾《公证法》第1条规定：“公证事务，于地方法院公证处办理之，必要时得于其管辖区域内适当设公证分处。”明确将公证机构列属法院系统，其救济也以司法救济为主。如《公证法实施细则》第65条规定：“高等法院得派员考核各地方法院办理公证或认证事件情形，并依考核结果，拟具奖惩意见，报请司法院核定之。”台湾公证机构设在地方法院，是地方法院的附属机构，公证机构除公证员外，还有公证佐理员，与大陆的公证助理员有相近之处。
总之，世界各国、各地区在公证机构设置上有一定差异，甚至同一国家不同地区之间也有较大差异，因此公证机构采取何种形式本身没有对错之分，也很难说孰优孰劣。具体到我国应建立什么形式的公证机构，综合中国的现实情况，笔者以为，在肯定公证权属于国家的前提下，以建立法人制和合伙制公证事务所为宜。当然，中国的情况千差万别，各地区经济文化发展也很不平衡，在步骤上可以分别进行：一部分有条件的地区可以率先建立合作或者合伙制公证事务所，而一些经济基础相对薄弱的地区则可按照全额拨款或差额补贴的事业单位运作一段时间，直到条件成熟再进行改制。在改制的时间上也不搞一刀切，要尽一切努力把改制的不利因素减少到最小的程度，使改制的过程成为平稳过渡的过程。
公证机构改制为公证事务所是现代社会管理分工发展的必然结果，也是我国目前转变政府职能、发展社会主义市场经济的迫切需要。如前所述，现代国家的公共管理已经不再是由政府一家来承担，“第三类”部门——社会中介组织已经承接了政府分流出来的一部分公共管理职能，提高了社会管理的效率，减少了社会成本。比如，对于具体的合同，如果由政府机构审查其合法性，必然带来政府人员增加、财政支出增大、政府办事效率降低、行政诉讼增多等一系列后果。如果将现在一些负责登记、鉴证、备案、审批的政府部门的大部分事项划入必须公证的范围，即由公证事务所承担以上具体合同、章程、协议的审查，政府部门只凭公证书进行认证，就可克服以上弊端。
公证事务所作为独立法人行使国家授予的公证权，使得我国公证人将象大多数国家的公证人一样具有了自由职业者和“准国家公务员”的性质。这是因为，公证人凭籍自身拥有的法律知识和其它综合知识技能从事公证执业活动，其执业行动表现出自主性和自由性，因此公证人便显现出自由职业者的身份特征；而其执业行为且属于国家授权行为，体现国家公务性，因此由显现出国家公职人员的身份特征，即“准国家公务员”。
有人认为，以自由职业者的身份从事公务行为，这本身就是一个矛盾的概念，公证人执业的自由性一定会冲击公证行为的国家公务性。其实这是一种误解，因为公证行为的公务性只体现在执业授权和公证权力的国家意志上。也有人片面强调公证行为的公务性，从而否定公证人执业行为的自由性，这种观念同样是危险的，它人为割裂了公证本身的两面属性，势必会造成公证中介组织失去参与市场经济活动的主动性和积极性。
公证事务所作为中介机构即法律中介，区别于其它中介，它凭借中介人的技能，为当事人提供法律帮助，发挥其“服务”、“沟通”等作用，成为市场经济运行的“润滑剂”和“调节器”，并成为人们社会生活和经济交往的法律桥梁和纽带。从此方面看，公证事务所具有十分明显的民间色彩。而在另一方面，公证事务所行使的是国家赋予的公证权，它是政府间接管理社会的工具。
实际上，公证的国家公务性，是体现在公证程序法有关公证制度的职能、公证书的效力、公证人的身份、公证人执业资格的批准授权程序的规定上。如果置市场经济的共性和内在要求于不顾，以我国市场经济的社会主义属性这一特殊性，去否定公证人执业行为的自由性，势必会阻碍公证制度的发展，使其失去作为市场中介组织所应有的参与市场经济活动的主动性和积极性。
3、合作制改革在实践中的成功
温州市鹿城区公证处是在国内较早实行内部自收自支、全面模拟改制的试点单位。1994年开始改制时，公证处的原有积累全部交给司法局，7名公证员从零开始“打天下”。他们除了具有良好的发展机制外，一无所有。可是他们越干越有信心，日子越过越红火。这个公证处1994年业务收费90万元，比模拟改制前增收约50%；1995年业务收费140万元；1996年达190万元；1997年时间才过半，办结的公正事项就达1万多件，接近上一年1.2万件的办证总量。后来，他们投资120万元买了公证办公楼，用26万元买了小汽车，拿出10多万元买了摩托车，为每个公证员配备了手机、安装了家庭电话，还购置了复印机、电脑、音响、彩电，在办公室安装了11台空调机。短短3年时间，交通、通讯、办公条件全面进入先进行列，公证员的年收入也达到了公务员的几倍。他们所取得的成功，使那些模拟改制的公证处受到了鼓舞。
1998年8月，经司法局同意并报河北省司法厅批准，唐山市组建了第一个合伙制的公证体制改革试点单位——唐山市第二公证处。公证处从成立伊始就与政府彻底脱钩，是不需财政拨款、不要行政编制、自筹资金、单独核算、独立承担法律责任、按照市场规律和自律机制运行的全新的中介公证组织。改制以后，该处严把服务质量关，除办证以外，还提供综合性的非诉讼法律事务，协助办理与公证有关的事项，担任法律顾问，提供司法建议等。经全体合伙人会议，该处制定了章程，确定了公证处的性质、体制、原则，建立了一整套内部规章制度，即公证人员岗位责任制、考核奖惩制度、错证假证责任追究制度、工资福利保险制度、公开承诺制度、质量标准检验制度、财务管理制度等。事实证明，在新的公证体制下，公证处充满了生机和活力，已明显取得了良好的社会效益和经济效益。
到目前为止，全国约有36家公证处改为合伙制或合作制公证处，均取得了较大的成功，有些虽处于起步阶段，但在较短的时间内业务量却与省、市公证处不相上下，更是远远超过县区公证处。仔细分析其中的原因，不外是灵活的运行机制为合作制公证机构实施以人为本的管理模式提供了强有力的保障。具体体现在：
（1）开放的选择机制有利于人才的聚集。长期以来，由于受到行政事业单位人事管理体制等方面的限制，公证人员的选拔主要在所属司法行政系统内部进行。而合作制和合伙制公证处的设立，则创造了与以往不同的公开、平等、竞争、择优的用人环境，将不同地区、不同机构、不同行业、不同阅历的专业人士聚集起来，最大限度进行优化组合，为每一个成员展示自己的才能提供了平台。
（2）以绩效考核为主的分配机制有利于自律性管理的全面落实。与行政体制和事业体制公证处现行分配制度相比，合作制与合伙制公证处针对不同人才劳动的特点，实行的提成工资制、效益浮动工资制、岗位工资制以及期权制，较充分体现了按劳分配和按生产要素分配相结合的原则，对公证人员具有相当大的吸引力。由于这种分配制度与公证机构的形象塑造和业务发展息息相关，使得合作制公证机构相当看重内部管理，把提高执业竞争力列入自身建设的重要议事日程。
（3）形式多样的激励机制有利于队伍素质的提高。合作制和合伙制公证处打破传统的层级制结构，实行全员聘用、合理配置、能上能下、能进能出的管理方式，使每一个公证人员为适应新的生存环境，非常重视自身能力的加强，由接受阶段性教育向终身教育发展。与此同时，合作和合伙制公证处为了提高执业竞争力，制定了一系列鼓励学习和创新工作的奖励措施来开发公证人员的潜能，促进队伍整体素质的提升。
比较事业制公证机构和合作（伙）制公证机构的运行机制，我们可以发现，并不是事业制公证处的领导不能干，造成事业制公证机构处于劣势地位的，完全是一个体制问题。因为现行公证体制改革与正在进行的全国事业单位改革还不完全配套，相关政策措施的落实还有一个渐进的过程，一些历史遗留下来的包袱要顺利解脱还需要一定时间。
公证改制后，将彻底改变过去作为国家机关“干好干坏一个样，出了事最终由国家担着”的依赖思想，作为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的市场主体，公证机构必然要按照市场经济中“物有所值、按质论价”的客观规律来建立其管理模式。合作制或合伙制公证事务所采用的是独立承担责任方式，每一个人的利益都与集体利益息息相关，利益关系的紧密程度就决定了他们必然要提高质量、注重信誉。在这方面，合伙制公证事务所与以往体制下的公证处相比，责任不是变小了，而是变大了，重视公证质量的程度不是削弱了，而是加强了。
最后，作为同是市场中介机构和法律服务主体的律师事务所与公证机构有明显不同，二者在组织上不宜混杂。主要体现在：①法律效力不同。公证事务所出具的公证书是法律文书，具有法律效力、确认力和强制执行力；而律师进行刑事辩护的辩护词、民事代理的代理词、法律意见书等不是法律文书，只能供法官裁决时参考。②服务功能不同。公证是预防性措施，办理的业务是无争议的事项；而律师的主要业务是参与解决纠纷和对案件发生后的处理。③服务对象不同。虽然面对的都是当事人和社会，但公证是代表国家、依照法律、站在客观公证的立场上，维护当事人双方的合法权益；而律师是受当事人的委托，代表和维护当事人一方的合法权益。④有无管辖不同。办理公证业务要按照地域管辖和指定管辖的规定，即使今后管辖适当放开，也是有限制的，不可随意设置，到处设点，公证员不能去辖区以外的地方承揽业务，对公证事务所的数量和机构设置是有严格规定和控制的。⑤执业操作程序不同。公正事项从是否受理、出证、到延期、终止、撤消与否、变更等都要按程序规定经过审批；而律师承办业务除要求统一接受委托、统一收费外，没有审批程序。
此外，公证行业要研究国家证明权的基本属性和运行规律，具体讲就是要研究如何实现国家证明权与各种组织形式的结合。其中，公证质量问题是关键的一环。公证事务所行使的权力是国家赋予的，公证行为必然体现国家意志、公共利益，因此公证质量的高低直接关系到行业甚至整个国家的信誉。
市场经济的特点之一是竞争激烈、风险大，社会上各类主体的自我保护意识强，对各类法律服务的要求高，公证工作要在整个市场经济的大潮中占有一席之地，就必须为市场经济提供优质的法律服务。
三、公证机构设置政策建议
1、公证机构设置需行政许可
在我国，公证机构不是国家行政机关，但公证机构的设置应纳入行政许可范围。这是因为：
（1）公证机构行使的是国家授予的证明权，是国家公权力，非经许可，不能取得相应的权能。因此，凡成立公证机构，必须经过行政审批。
（2）由于各公证机构一律平等，相互间无隶属关系，为保持公证活动的统一性、严肃性和权威性，公证机构之间既要有适度的竞争，又不允许自发的无序竞争。因此必须由司法行政机关对公证机构的设置布局下达控制指标，按照实际需要划分公证业务辖区，并保证每一个辖区至少有一个公证机构。
（3）市场经济是建立在个人诚信原则和外部强制约束机制之上的，离开这个原则和机制中的任何一个，市场经济便不能完善和发展，公证正是维护这一原则和发挥这一机制的一个“平衡点”。它通过一种特定的程序，使社会成员无法以不诚信的方式达到某种目的，进而降低了社会消耗，保障了社会的公平和效率。在目前的制度条件下，很多经济和民事活动的公证完全是一种自觉行为，并没有强制性，对于未申请公证者，公证“预防纠纷、减少诉讼”的作用无以发挥。而一旦发生道德风险和商业风险或其它民事责任风险，其损失不仅是当事人的，也是全社会的。因此，对于必须公证事项，应由国家进行干预。
（4）为保证公证信誉、质量，依法严格限定公证员从业资格。国家组织实行全国公证员资格考试，严格限定公证员的从业条件，由司法部门任命公证人，依法规定公证人是不拿国家薪水的公务员，制定严格的公证人任命和罢免程序等。
（5）严格印章管理制度。由国家统一刻制公证员签名章及有关印章，并规定有效期间，届时更换，使用防伪印油或火漆密封，保证办证质量。另对于从业公证员，要制定相应的惩戒办法，以确保公证员忠实地履行自己的职责等。
（6）对于保全证据、现场监督及合同协议类的公证有必要继续推行要素式公证书。司法部对公证书必须具备的要素提出了明确要求，并提出使公证书真正达到《中华人民共和国民事诉讼法》要求的“作为认定案件事实的根据”的标准。要素式公证书的推行，有利于提高公证人员的素质和责任心。
2、设立合作制或合伙制公证机构的基本要求
（1）与原主管单位脱钩，成为独立市场主体。主要包括：①人员脱钩：a、改制后公证机构的人员不再列入行政编制，不再是行政机关人员，其人事关系转至当地人才交流服务机构管理。b、在公证机构的人员原是国家行政编制的，应当根据本人意愿决定去留。原在编人员继续留在公证机构工作且未参加养老、医疗、失业等社会保险的，在脱钩时应按其实际工龄和国家规定办理，所需费用从公证机构提取，不足部分由国家财政补足。c、改制后新增人员，由公证机构按照国家规定向社会招聘，并报司法主管部门批准。②财务脱钩：a、脱钩前，由原隶属部门负责做好公证处的审计、资产清查、产权界定工作，原公证处管理使用的财产，由合伙人购买使用。b公证处脱钩前应进行资产评估，改制后确定的公证机构资产由公证机构按其章程独立支配、管理、使用，依法自主选择其财产组织形式，建立独立的法人财产。③职能脱钩：a、公证机构脱钩后不再是原隶属部门的下属机构，不得依靠原隶属部门的行政权力和名义招揽业务，禁止依靠原隶属部门的行政权力占领市场。b、原隶属部门不得以自身行政权力向公证机构收取“介绍费”、“咨询费”等各种报酬及额外费用，禁止原隶属部门在职人员到公证机构兼职、任职。c、公证机构脱钩后，任何部门不得以行政权力分割市场，为公证机构指定客户。政府部门不得指令、限定或干预公证机构执业。④名称脱钩：a、改制后的公证机构名称不应含有原隶属部门名称的痕迹，不得以地名、部门直接作为公证机构的名称。b、改制后的公证机构的名称可以统一规范为：地名+字号+公证事务所。此外应妥善处理好改制前的有关责任问题，如风险责任、业务档案、债权债务、法律责任等。
（2）加强行业自律即行业管理。加强行业自律是我国目前公证机构改革的重点内容之一。目前我国公证员协会虽然具备了完整的组织管理形式，但很多职能并没有落到实处，因此国外公证行业管理的一些科学制度应当为我国的公证改革和立法所借鉴。以法国和意大利为例，法国对公证人的行业管理，由法国公证人高等理事会和各省公证人公会承担。法国公证人高等理事会的职责有：a、代表公证行业与国家机关（包括司法部、财政部及议会）进行联系；b、制定行业政策，促进公证事业的发展；c、培训公证人；d、指导公证业务活动；e、检查公证人财务状况，以及其它有关公证人权益的重大事务等。各省公证人公会负责对公证人的纪律监督，就公证损害赔偿诉讼提出意见，等等。意大利对公证人的行业管理组织分为三级，即地方公证人委员会、地方公证人理事会、全国公证人理事会，彼此没有从属关系。全国公证人理事会的职责是：a、对公证立法提出建议；b、向司法部及其它机构提出有关公证的建议；c、听取地方公证人委员会、地方公证人理事会的意见；d、制定公证人行为准则；e、拟订对公证人的救助方法；f、保护公证人利益。地方公证人理事会的职责是：a、监督公证人行为；b、在纪律上给予一定范围内的惩戒。
（3）建立合作或合伙制公证机构健全的运行机制。完全改制后的公证组织，将成为“自主经营、自我约束”、独立承担有限责任或无限连带责任的中介机构。新的公证机构的责任原则告诉我们，公证机构的兴衰荣辱与每个公证人的切身利益息息相关。只有按照市场经济的运作模式，建立健全的运行机制，公证事业才有生存和发展的希望。这方面我们可以借鉴一下作为全国首家整处改制试点单位——南京市第三公证处的经验。南京市第三公证处改制后，面临的第一个问题就是新的公证机构将以一个什么样的机制运转工作。经征求全体人员意见，他们认为，既然已经走向市场，就要象企业那样，结合实际，建立一个适应市场规律需要、有利于开展竞争的灵活的内部工作运行机制。根据该处主任张晓丽介绍，其主要经验是：a、科学合理设置机构。公证处的合作人会议是公证处的最高权力机构，下设管理委员会，是公证处常设机构，也是执行机构，在合作人会议休会期间代表合作人会议行使权力，执行合作人会议决议，对合作人会议负责。管理委员会由主任、副主任、各部门主管、中级职称以上资深公证人员组成。b、领导实行任期制。公证处领导成员均由全体合作人员大会选举产生，任期一律3年，任期内如工作有失误或不称职，可随时解除重新选举任命新的负责人。部门领导和科室领导由主任直接任命，任期内发现有不称职的，主任有权解除其职位重新任命新的人选。坚持以政绩衡量，实行领导干部能上能下制度。c、全员实行合同制。所有人员身份性质等同，实行岗位竞争，优胜劣汰，人人既有竞争做领导的机会，也将面临因为素质差、工作成绩平平而被淘汰的可能。d、完善财务和分配制度。严格财务审批和帐目公开制度，做到开支年初有预算，年终有决算。对人员工资实行按劳取酬，分配多少直接与个人业绩挂钩的效益浮动工资制，完善并严格落实奖惩制度。在摆正积累与分配、正确处理好国家、集体和个人利益关系的前提下，制定较为合理的员工业绩年度分配和奖惩办法，保证全年工资、奖金的支出不超过业务总收入的25%。公证处人员都享有劳动保险待遇，其费用全部由单位支出。通过合理建立运行机制，全处各层领导和员工不仅关系理顺了，职责分明了，而且这一运行机制的建立，增强了竞争性和挑战性，上与下、胜与汰都摆在每一个人的面前，机遇均等，压力同样。应该说，这样的机制非常适合竞争激烈的市场经济需要，有压力才会有动力，才能出成绩，才会使个人和单位在市场经济竞争中立于不败之地。
3、设立合作或合伙制公证机构的基本程序
公证机构整体改制，是一项庞大的系统工程，千头万绪，涉及到方方面面，因此必须制定科学的、合理的改制程序。因为程序是制度的保障，马虎不得。这里结合我国公证实务，谈一些粗略看法：（1）脱钩改制方案的论证确定。在有关公证法规和市、区县有关公证机构脱钩改制的配套政策落实以后，公证处和原隶属部门应结合本单位、本地区的实际情况，积极论证，确定该处的脱钩改制方案。（2）脱钩改制的申请和、批复。各公证处应按照属地管辖原则，直接向省级主管部门提出申请，申请脱钩改制应提交下列文件：①申请报告；②原隶属单位对脱钩改制的书面意见；③脱钩改制方案，具体包括以下内容：a、脱钩前人、财、物等基本情况（含财务报表）；b、基准日的资产清查及资产评估结果、财务审计报告、产权状况说明等；c、原隶属单位与公证机构签订的产权归属、资产处置（含业务档案）及法律责任协议书；d、合伙人的出资证明及合伙协议；e、原公证处从业人员脱钩后的处理办法；f、脱钩后公证机构的名称、组织形式和章程；g、脱钩后公证机构的合伙人及公证人员的简历、执业资格、执业年限等有关证明材料；h、公证机构的内部管理制度；i、上级主管部门要求的其它材料。（3）受理申请的主管部门对公证机构脱钩改制方案进行审查并作出批复。公证机构按照批准方案完成脱钩工作后，上级主管部门应依据有关规定标准进行验收检查。为了确保验收的质量，应当给予公证机构一定时间的过渡期。过渡期间，公证机构的脱钩改制工作要按批准的方案严格落实，过渡期满，原公证处资格自动失效，改制合格的公证事务所资格自动生效。
4、公证机构设立模式改革
（1）按区县地域设置。我国公证机构的设置可以参照基层人民法院的设置，但不能建立级别机构，各公证机构没有隶属关系，职能地位平等。所以，公证机构应只设在区县，并且每个区县人民法院辖区内只设置一个公证机构，以基层人民法院的辖区为公证机构的辖区。对于公证业务量多的区县，可以考虑用扩大人员编制的方法，以适应需要。另外，也可以参照专门人民法院的建制，建立专门公证机构，比如在保险、海事等专门领域可以考虑由有权机关决定设立专门公证机构，这些专门领域中的公证业务专业性强，并且业务复杂繁多，设置专门公证机构使其只负责专门行业范围内的公证业务，以适应需要。同时也便于与国际惯例接轨，国外在保险等专门行业就设立了专门公证机构。
（2）限制不正当竞争。对现有公证机构改革的一个重要措施就是要撤消已经成立的省级以上的公证机构。因为如果允许这些公证机构继续存在，势必造成管辖上的混乱，出现无序和不正常竞争现象，也造成了公证机构的地位的实际不平等。特别是有些地方法规竟然还规定一定范围的业务由省级公证机构专属管辖，这就造成了公证权的级差，这是不科学的。公证作为一种国家赋予的权能，一旦卷入不正常竞争就走上了歧途，就会出现拉客户给回扣、低于规定收费标准办公证、将其它公证机构作为对手对待，甚至同是一个公证机构的公证人之间也各有自己的势力范围互相排斥、互相保密，这与行使国家公权力是相违背的。
（3）公证员独立行使公证权。关于公证机构行使公证权的方式，可以参照法院行使审判权的方式。由于公证机构的业务具有辅助性司法业务性质，与行政机关不同，所以公证机构不应实行主任负责制，而应参照法院行使司法权的方式。法院的审判工作就不是院长负责制，它实行的是合议制和审判委员会制度，即贯彻民主集中制原则，并且审判员以上职务均实行任命制，审判员与法院院长的关系就不是一种聘任制或者合同制关系，而是一律由人大任命。试想，如果对审判员实行聘任制或者合同制，法院实行院长负责制，那么审判员就只会仰院长鼻息，其地位处于一种不稳定状态之中，谈何独立审判！法院的这些制度的出发点最核心的作用就是依法保证审判员独立行使审判权。毫无疑问，公证权也应依法独立行使，所以，公证机构行使职权的方式应参照法院的方式。
（4）公证和内部行政管职能分离。公证机构内部业务和管理职能如何分配呢？由于每个公证人都应由司法行政机关任命，即在司法行政机关面前都是平等的，最适当的方式是，由全体公证人选举经司法行政机关任命主任，主任只负责管理上的事务性工作，并可参照法院院长的工作范围。对重大或疑难事项的公证书的出具由公证委员会讨论，不同意见可以保留，但谁决定谁负责。这样，一方面符合公证机构内部组织原则，另一方面可以较好地解决公证赔偿问题。关于公证赔偿可以参照国外行之有效的制度，如法国、意大利则完全社会化即公证行业赔偿和保险公司赔偿，这是属于公证体制社会化内容，有待于进一步研究。
（5）多种机构类型并存。国际上，公证人事务所主要表现为两种类型：①一名公证人单独执业型。同时根据业务情况雇佣若干办事人员，②合伙型。近年来发生了由单独执业型向合伙型方向发展的趋势。由于合伙所股权分散，促进了内部管理的民主化。公证行业逐渐走向自由开放，大量有才能的人被吸引到公证人队伍里来，推动了公证人知识结构和服务结构的调整。
根据我国当前经济和人口发展分布状况及东部西部发展的不均衡现状，烟台市公证处刘安吉先生曾提出在我国宜建立四种类型的公证人事务所，笔者以为是非常有道理的，也是很切合中国目前公证发展实际的。①单独执业型。即由一名公证人单独开业，根据辖区内业务发展情况自主决定聘用若干办事人员，主要适用于相对落后的农村地区。②合伙型。即由两名以上的公证人分别以合伙人的身份共同出资组建一个公证人事务所，视业务需要雇佣若干办事人员，主要适应于经济文化比较发达人口密集的城市。③公证人与律师合伙型。即由一名以上的公证人和一名以上的律师分别以合伙人的身份共同出资组建一个公证人律师混合事务所。目的有两个：一是解决部分地区证源缺乏、业务收入不足以支撑独立开业的公证人的生存问题，既减少了公证人的执业成本，又方便了当事人。二是解决公证人事务所服务方式单一问题，能够使公证人和律师各展所长，为当事人提供多种方式的法律服务，最大限度地拓展公证人的生存和发展空间。④合作型。即有三名以上公证人分别以合作人身份共同出资组建一个合作制公证人事务所。视业务需要，再雇佣若干办事人员。这种合作制的事务所不同于前三种类型之处在于：合作型的公证人事务所以该事务所的全部资产对其债务承担责任，前三种类型的事务所，公证人需对事务所的债务承担无限责任和连带责任。此种类型与第3种类型的公证人事务所城乡皆可适用。
以上四种类型的公证人事务所，都是平等的自负盈亏、自担风险的市场中介服务组织。公证人开业前须向指定机关依法缴纳执业保证金，开业后依法纳税，并且必须依法参加对当事人和第三人的损害赔偿责任保险。公证人对自己和合伙人的执业行为承担无限责任和连带责任。当然，由于改革的渐进性、经济文化发展的不平衡性以及公证立法的滞后和实体法中必须公证事项的缺乏，这里不排除在部分相对落后地区建立由国家出资的公证人事务所作为一种过渡形式的存在。
告别行政事业体制，设立市场中介组织形式的合作或合伙制公证事务所具有十分重大的意义。首先可以理顺司法行政机关和公证机构之间的关系。合伙制公证事务所以自主发展为前提，司法行政机关只对其进行宏观指导和管理，两者之间权限分明，能够有效地根除现行管理体制对公证机构统得过死的弊端。其次，有利于公证机构建立自律性运行机制，完全按市场规则发展，人才优胜劣汰，分配多劳多得，使公证员在名誉和经济上都能获得较高的社会地位。公证机构财务独立，除依法纳税外，对其资产有充分的自主支配权，人事管理上，公证机构有权决定工作人员的招聘和解聘。第三，有利于公证员独立责任制的实施。公证员独立办证，独立承担法律责任，对于错假证的出现有较强的制约作用。第四，有利于与国际公证法律制度接轨。在合伙制公证机构，公证员严格站在第三人立场，从法律的角度独立行使国家授予的公证权，发挥中介作用，消除现行管理体制中的行政色彩，适应了国际公证法律制度发展的大趋势，更有利于加强我国公证界与国际公证团体和公证人之间的交流与合作，提高我国公证机构在国际上的声誉和威望，为我国公证工作进一步拓宽国际合作空间创造有利的条件。
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余少祥，男，法学博士，安徽省宿松县人，中国社会科学院法学研究所副教授，培训中心主任，兼任中国青少年法制研究会常务理事。曾任《中国法治新闻》副总编辑等职，编辑作品100余万字，参加过多项国家级重点课题研究，出版专著《我给牟其中当律师》、《弱者的权利——社会弱势群体保护的法理研究》及文学作品若干，在《法学评论》、《司法研究》、《律师文摘》等发表《社会弱势群体保护法哲学论纲》、《法治探源》、《论律师职业价值与商业限制》、《新闻自由与舆论监督权》等学术论文十余篇，专业方向为法理学、法律社会学。 |
