〖内容提要〗

　　本文从机构编制部门职能履行上存在的错位、越位、缺位现象入手，以特定的视角审视了机构编制工作面临的各种问题，理性分析了影响机构编制实名制推进的深层制约因素，并按照行政管理学基本原理，从认识层面、制度层面和技术层面提出了个人见解与对策，强调要特别重视影响机构编制实名制实施的外在因素，加强制度构建和机制保障，确保机构编制管理职能与自身建设和外部环境相协调。

    中国机构网4月29日讯　机构编制管理实行实名制，是新形势下加强机构编制管理的必然选择。所谓实名制是指由《机构编制管理证（手册）》制度、机构编制和人员名实对应制度、编制核准使用制度以及机构编制和人员实名制信息库构成的机构编制管理模式（江苏表述）。从宏观目标看，机构编制实名制是为了适应经济和社会快速转型，深化行政管理体制改革，有效控制机构编制和实有人员膨胀，落实机构编制管理政策法规而采取的顺时之举。从实践层面看，机构编制实名制是针对近年来机构编制管理过程中出现的超编、超职数、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题而采取的应对措施，这既是个实践问题，又是实名制设定的预期目标。但笔者认为，实现实名制管理预期目标的路径是复杂的，影响因素很多，有的问题是实名制自身无法解决的。实名制作为一种管理模式，“一证一库”是基础，三项制度是保障和延伸，除此之外，机构编制实名制的有效推进还受到思想观念、管理体制、运行机制和技术进步等更多外延性因素的制约。换言之，就是要把实名制这一新的管理模式置于经济社会发展的新背景、新形势下进行审视和认识，需要对传统的机构编制管理模式进行变革和改造，涉及管理制度的重新构建和工作机制的重新确立，通过实名制的实施逐步建立起规范有效的机构编制管理新模式。

    一、在认识层面上：突破传统的思维定势，重新审视和定位新背景下的机构编制工作

    机构编制管理是与国家和国家行政相伴而生的，有行政管理就有机构编制工作，只是不同时期的工作要求和重点不尽相同。改革开放以来，特别是1991年中央机构编制委员会和中央编办的正式组建，进一步加强了中央对全国机构编制的领导，基本理顺了职能关系，各级机构编制工作都得到一定加强。但在社会主义市场经济体制逐步完善，改革开放不断深入，经济和社会快速转型的新时期，现行的机构编制管理模式与机构编制管理的设定目标不相适应，传统思维与现代理念发生冲突、经验管理与科学管理产生碰撞。这里既有机构编制部门自身工作“缺位”、职能履行不到位的问题，也有社会对机构编制工作了解不够、认识不足的问题，特别是机构编制管理体制演变过程中，一些很清晰的职能错位了，很明了的概念模糊了，原本符合逻辑的关系扭曲了。

    一是管编制与管人头的关系。按照传统的思维，机构编制部门管的是“123”（数字），组织人事部门管的是“你我他”（人头），但这个界定是计划经济条件下的产物。计划经济时期，由于人事财政体制的单一性，管住数字基本就控住了人头；但在社会主义市场经济不断完善的今天，机构编制管理的环境发生了根本性变化，地方财力的增强和自主权的增加，为在核定的编制员额外用人创造了可能，如果只管数字、不管人头，很容易出现实有人员大于编制员额的问题。其实，机构编制部门管人头关注的重点是编制与人员的名实对应以及是否符合编制结构要求，而不是干预组织人事部门对具体人头的把关和手续的办理。如果仍然固守旧有的思维模式，把管数字与管人头机械地割裂开来，推行机构编制实名制就有“越权”之嫌，这是必须突破的一个认识障碍。
    二是用编计划与增员计划的关系。多年的实践表明，机构编制部门只管编制核定，不管编制使用是明显的管理缺位，当前出现超编、超职数、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题与此不无关系；再从降低行政事业单位管理体制改革成本和推进难度看，机构编制部门控制机关事业单位编制的使用很有必要。机构编制部门既管编制总额、又管编制使用是符合现代管理学精神的，也是实际工作的需要。另外，从逻辑学的角度讲，如果一定要存在增员计划，那么它与编制使用计划之间应当是“包含于”或“≤”的关系；目前全国已有不少地方取消了机关事业单位增员计划的审批，而是在机构编制部门审批的编制使用计划内由相关部门进行人员招录和流动。

    三是人员结构与岗位管理的关系。“编制包括人员的数量定额和人员结构比例，机构领导职数和内设机构领导职数”（《中国政府管理与改革》宋德福 张志坚），根据这一权威表述，由机构编制部门管理人员结构是无可争议的。那么，在即将实施的事业单位岗位设置管理改革中，显然应当由机构编制部门先进行岗位设置。事业单位的人员编制员额和人员结构是按照机构职能、业务范围和工作量的大小来核定的，这些都是机构编制部门应当履行的职能。事业单位岗位管理的基础是岗位设置，而岗位设置应当符合人员编制结构要求，组织人事部门重点是对已设置的岗位实施人事管理。为确保事业单位岗位管理改革顺利推进，必须理顺职能关系，加强组织人事与机构编制部门间的协调联动。

    四是机构性质界定与人员身份确认的关系。机构性质的界定是以职能配置为基础的，而职能配置是机构编制部门的一项重要职责。事业单位是否参照公务员制度管理历来是编委会审定，组织人事部门并不管理事业机构的职能配置，在公务员登记中由其认定事业单位是否为参照公务员制度管理的机构确实有点勉为其难，这也是影响公务员登记工作进程的因素之一。之所以出现这种错位现象，固然有机构编制部门工作缺位的问题，更主要的是工作中有意无意地混淆了机构性质与人员身份两个基本概念，造成了职能混乱。公务员登记是对“人”的身份进行确认，而不是替代机构编制部门去认定机构。

    五是机构职能运行督查与政府绩效考核的关系。职能运行的督查是机构编制监督检查的重要内容。现阶段，随着经济社会快速转型，一方面，有的机构职能由强转弱，有的机构职能明显加强，需要重新调整配置，另一方面，一些机构在职能履行上的明显存在缺位、错位、越位问题，这些都严重影响政府运行效能的发挥。加强绩效考核是提高政府运行效能的重要手段，而政府绩效考核很大程度上是对职能运行的监督检查。机构编制部门既然配置了机构职能就有责任对职能履行情况进行监督检查，搞好监督检查是加强机构编制管理的题中应有之义，也有利于机构编制部门更好地做好机构职能配置工作。通过对职能履行情况的监督检查可以及时发现问题，并采取相应措施，对机构职能进行适时调整、科学配置，以求取职能运行的最优化，如果机构编制部门不关注机构职能运行就是一种失职行为。因此，机构编制部门应当是政府绩效评估的一个重要部门。

    上述现象与机构编制实名制的推进看似没有直接关联，其实都是影响实名制实施效果的深层因素，它表明机构编制工作还缺乏应有的地位和影响力。因此，有必要重新审视和定位新背景下的机构编制工作，冲破计划经济条件下形成的思维定势，走出认识误区，理清职能关系，把方方面面的思想统一到国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和相关法规文件上来，唯此才能确保机构编制实名制的顺利推进。
    二、在管理层面上：理顺部门间职能关系，创新以制度机制监管机构编制的实名制管理模式

    一是遵循行政管理学的基本原理，推进科学化管理。按照行政管理学基本原理，机构编制管理作为政府行政管理的重要组成部分，也是由决策、执行、监督、反馈等四个环节构成的一个封闭回路，在这一系统中，如果任何一个环节出现问题，都会使机构编制管理回路不连贯、不畅通，甚至出现“短路”、“断路”的现象，引起组织行为和功能的失调，偏离管理主体所设定的预期目标。机构编制实名制就是按照管理学的基本精神设计的管理模式，它以部门协调配合为前提，以《机构编制管理证（手册）》和实名制信息库为载体，以用编核准为基本内容，以经审批的机构、编制和实有机构、人员名实对应为目的，把管理的各个环节有机联系起来，强化机构编制的监督与动态控制。它是对现行管理模式的修复和校正，通过实名制的实施可以有效地解决机构编制管理上存在的“缺位”、“错位”和“不到位”的问题，弥合管理链条上的断裂点，修复脆弱链，以确保管理回路畅通，管理效能有效发挥。

    二是把准编制使用核准的楔入点，强化动态型管理。把一次性审批的机构、编制数和动态变化的机构、实有人员一一对应起来，这是实名制管理政策设定的主要目标和制度内核。按照实名制设计要求，用人必须用编、用编必须核准，但用编核准的楔入点置于哪一个管理环节，是前置、中置还是后置，这是影响实名制管理效果的关键所在，同时又是实名制设计者没有明确回答的问题。笔者认为，用编审批核准同样是决策事项，那就必须在执行环节之前，由机构编制部门依据机构职能、工作任务、编制余缺、人员结构等状况进行核准，以《进人控编通知单》的形式下达编制使用计划数，提出人员结构要求，由执行环节具体实施。

    我县2005年即在全县机关事业单位全面实施了《进人控编通知单》制度，机关事业单位需要补充工作人员时须首先向县编办申报填写《机关事业单位<进人控编通知单>申请表》，说明用人单位的经费类型、编制与实有人员情况以及申请使用编制数额、拟进人员结构等内容。县编办在调研审查的基础上，根据相关规定办理审批或报批手续，签发《进人控编通知单》。各单位凭《进人控编通知单》及相关材料向组织人事部门申报、办理人员录用调动手续。由于狠抓了编制使用计划的管理，全县机关事业单位超编进人现象基本消除。

    三是完善职能部门的协调约束机制，实施刚性化管理。在机构编制实名制管理从决策、执行、监督到反馈的一个完整循环中，涉及组织人事、财政、劳动保障、纪检监察等诸多部门，各部门之间都有明确的职能界定和权限划分。决策环节主要是由机构编制部门进行机构编制的审批；执行环节主要由组织、人事、财政、劳动保障等部门实施；监督检查环节主要由机构编制部门会同纪检监察等部门对执行环节进行监督，对机构编制违规行为进行查处；反馈环节则是由机构编制等部门评估机构编制运行绩效，并及时反馈给决策环节。因此，相关职能部门间的协同配合就显得十分重要，关键是要从各部门职能出发，而不是强调部门权力和利益，准确界定职责责任，通过制度和机制创新，依托规范的工作流程，在整个管理循环中各司其职，各负其责，建立起既在职能上相互协调，又在工作机制上相互约束的刚性控制机制。

    我县机构编制实名制管理三年前就已实施，工作中，我们坚持以严格的进人控编管理为核心，以《机构编制管理手册》和机构编制实名制信息库为管理平台，以办理人员出入编手续为抓手，以工资核定和财政预算、经费拨付为约束，相关职能部门间密切配合、齐抓共管，共同构筑起以机构编制工作为基础，组织、人事、财政、劳动和社会保障等部门协调动作、共同约束财政供养人员的刚性控制机制，有效控制住全县机构和人员编制及财政供养人员的增长。

    四是改变重审批轻管理的传统习惯，实现全程式管理。传统的机构编制管理只注重审批管理，主要精力集中在管理链的决策环节，以审批决定机构设立和编制数额，对审批后的管理与监督相对较弱，手段也不多，由于后续监管上的不到位，客观上在管理链上留下诸多漏洞，给超编、混编、混岗、吃空饷等违规行为以孳生的土壤。实名制的设计思路就是试图延伸拓展机构编制管理的幅度，把决策、执行、监督、反馈的各个环节有机联系起来，实现真正意义上的全程式管理。但在实际运行中要实现这一设计思想，同样要有科学的运行机制和规范的办事流程做保障。

    三、在技术层面上：坚持科学的管理理念，构建与不同层级机构编制管理模式相宜的实名制技术平台

    1、确保实名制管理软件与实际管理模式相宜。为贯彻落实中央、国务院加快推进机构编制实名制管理的部署，目前，中央编办已成功开发中央和省、市、县各级“机构编制实名制管理系统”、省、市、县“行政机构编制实名制上报系统”和省、市、县“事业单位机构编制实名制上报系统”等多种软件，这组软件需要通过政府专网运行。不少省级甚至市级编办也进行了有益的探索，如江苏省编办开发的“机构编制实名管理信息系统”软件已进入推广应用，但这套软件又是依托互联网运行的。目前这些软件的设计思想及其目标与功能设定都是从开发者本级出发的，更多地注重了对下一层级的数据采集与统计分析，对基层机构编制管理的实际兼顾不多，有些功能市、县级不可用，而需要的功能往往不具备。如果这个软件对基层而言仅相当于一个年报统计软件，而不是真正意义上的“数据库”，不能给基层机构编制管理带来便利和工作量的减轻，必然会影响基层推行实名制的积极性，目前基层有些地方对推行实名制确实存在疑虑观望心理，担心做无用功、重复劳动。
    由于我国机构编制管理体制和管理模式在区域之间、层级之间差异很大，试图用一种管理模式的实名制软件在全国各地使用，确实难度很大，但软件设计者完全可以在技术层面为基层多做一些考虑，如在确保上级所需数据的基础上，把基层本级的管理平台做得大一点，灵活一点，实用一点。如赋予基层一定的后台管理权限，可以根据不同地区、不同工作基础的同一层级的机构编制与组织、人事、财政、劳动保障等平行部门的协调机制与管理模式，调整设置管理平台、管理接口，增减功能和栏目等。只有实名制信息系统真正成为基层机构编制日常管理不可或缺的操作平台，才能确保上一层级采集的数据是动态的和真实的。因此，加强对机构编制实名制管理软件的适应性研究开发是保证实名制工作顺利推进，并实现实名制管理预期目标的当务之急。

    2、实行地区编制总额科学测算与动态控制。机构编制实名制实施以后，一个最为棘手的问题是消化超编，以确保实现真正意义上的“名实对应”，但超编问题的形成是比较复杂的，有编制总额不合理、改革进程不一致的问题，也有历史和政策的因素，这些因素归结起来还是怎样合理核定一个地区的编制总量的问题。编制总量是否科学合理，直接影响对“超编”判断的准确性，不尽合理的编制总额下的实名制自然也缺乏严肃性。事实上，严格执行机构编制和实有人员只减不增政策只是近几年的要求，这对长期以来一直坚持严格管理控制机构编制、持续推进改革的地区来说，机构编制总额无疑要少于同类地区，如果以该地区现行的机构编制实际总量作为实行实名制管理的基数，显然属“鞭打快牛”，难免挫伤积极性。

    由于核定一个地区的编制总额的相关因素极其复杂，我国长期以来，一直依靠经验惯例定总量，以行政命令控总量，强调“只减不增”、“几年不变”，这种经验管理之下“一放就乱、一管就死”的问题始终未能很好地解决。因此，建立科学的编制标准体系，形成一套完备的、科学的、合理的配置依据和程序，对地方的编制实行总量控制和动态管理，是上级机构编制部门的一项紧迫任务，也是机构编制从经验管理向科学管理转变的新起点。无论是确定一个地区的人员编制总额，还是核定一个部门或一个单位的编制数，都应该有一个的客观依据，通过一定的科学手段合理测算，这既是管理层面的问题，更是一个技术性的问题。

    确定一个地区的编制总额，一般依据人口、面积、行政区划、经济和社会发展状况等宏观因素，但这些因素包含的方方面面极为复杂，有的可以客观统计，有的需要定性分析，各个因素与编制之间的关联度也有较大差异，而且随着区域经济社会发展变化，机构改革和事业单位改革的推进，各区域的机构编制总数都发生了较大的变化，已经不能适应现阶段全面小康建设、和谐社会构建、强化社会管理和公共服务的要求。因此，充分考虑构成编制总额的各类关联因素，运用数理方法建立数学模型，通过计算机技术进行定量分析与定性分析，建立地方政府编制总量控制辅助决策分析系统，科学核定一个地区的编制总额并随关联因素的变动进行动态控制，这也是实名制有效推进的必要条件。

    科学核定一个部门或单位的编制数也是实名制能否得到有效执行的重要保证。制定不同性质、不同行业、不同层次、不同类型机构的编制核定标准是一项非常重要的基础工作，也是合理使用人力和有效控制编制膨胀的科学方法。在各级编制总额一定的情况下，具体确定一个部门或单位的编制数主要依据单位的性质、职能、管理方式等因素和财政的支付能力。上级机构编制部门要加快研究制定科学的编制标准，可按不同地区、分行业提出编制核定参数，并按照经济社会发展状况适时调整标准，以提高地方机构编制部门的科学管理水平，使有限的机构编制资源发挥最佳的效益。

    本文着重论述了影响机构编制实名制实施的外在因素，偏重于外延性问题的思考，但实际工作中，无论是实名制管理，还是整个机构编制工作，起决定性作用的还是机构编制部门本身。作为管理机构编制的部门，上级编办应当在理顺机构编制管理体制、健全工作机构、加强队伍建设方面有更大的作为，以进一步夯实机构编制工作的基础。